En bref

L’enjeu

En France, les personnes sans domicile doivent passer par un parcours d’insertion complexe et contraignant avant d’accéder à un logement autonome, pérenne, de droit commun. Ce parcours prend la forme d’un escalier, allant de l’urgence au logement temporaire, en passant par l’hébergement d’insertion. Les mobilités le long de cet escalier sont bloquées, du fait d’une rareté de l’offre mais aussi du fait d’une inadaptation qualitative des dispositifs. Beaucoup de ménages se retrouvent à la rue ou dans des dispositifs d’hébergement pendant de longues années, sans perspective de sortie, ce qui conduit à une dégradation de leurs conditions d’existence, et ce qui constitue un coût important pour la société.

La démarche proposée

L’Action Tank soutient la mise en œuvre du modèle du Logement d’abord, qui consiste à fournir un accès direct au logement pérenne et un accompagnement adapté aux ménages sans domicile. Cette solution alternative au système de prise en charge des sans-domicile actuel, s’inspire du modèle Housing First, né aux États-Unis dans les années 1980, qui consiste à proposer un accès direct à un logement pérenne à des sans-abri chroniques souffrant de troubles psychiques sévères et d’addictions. En partenariat avec l’ANSA, l’Action Tank souhaite développer une méthodologie et des outils qui permettent d’accompagner le passage à l’échelle du Logement d’abord en France sur des territoires.

Les partenaires du programme

En savoir plus

La réflexion de l’Action Tank sur les sans-domicile a commencé en 2015. Une analyse des publics ainsi qu’un panorama des dispositifs d’hébergement et de logement adapté ont été réalisés. L’Action Tank s’est aussi livré à une analyse critique de la politique publique envers les sans-domicile.

L’escalier d’insertion de la rue au logement

Pour les sans-domicile, le parcours de la rue vers le logement prend la forme d’une trajectoire en escalier passant par différents paliers allant des formes de logement les plus sommaires (les centres d’hébergement d’urgence ou l’hôtel) à des formes d’habitat plus pérennes et proches du logement ordinaire (logement accompagné), en passant par les centres d’hébergement et de réinsertion sociale.

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Les mobilités le long de cet escalier s’inscrivent dans une dynamique de sortie progressive de l’assistance pour atteindre un logement de droit commun. Elles s’inscrivent dans un parcours d’insertion dont l’aboutissement est le logement de droit commun.

Toutefois, l’accompagnement social apporté à chaque palier ne suffit pas pour franchir les étapes : les mobilités dépendent aussi de l’offre disponible à chaque palier, dont la capacité est financée en grande partie par l’Etat.

L’Etat est confronté à une pression budgétaire, ce qui limite les sources de financement possible, et il peine aussi à adapter les dispositifs aux profils changeants des publics sans domicile. Ceux-ci se sont rajeunis, mono-parentalisés, féminisés.

Des mobilités vers le logement qui demeurent limitées

En 2014, environ 70% des personnes présentes dans l’escalier n’ont pas accédé à un logement pérenne de droit commun [1]. Les facteurs expliquant le grippement du système sont de deux ordres :

  1. Une inadaptation qualitative des dispositifs
  • Malgré les programmes d’humanisation des centres d’hébergement d’urgence, la sortie de la rue se restreint à une mise à l’abri sommaire et temporaire, inadaptée au public familial. Le système ne parvient pas à concilier ces objectifs d’immédiateté, d’inconditionnalité et de non-rupture de prise en charge. Les personnes en CHU se voient fréquemment remises à la rue et éjectées de l’escalier : elles n’accèdent pas au palier supérieur de l’insertion.
  • L’hébergement d’insertion se révèle inadapté du fait de son caractère sélectif, au niveau de ses modalités de prise en charge, mais aussi au niveau des exigences imposées aux personnes hébergées, qui reposent sur une contractualisation et l’apport de preuves d’insertion par l’hébergé.
  • Le palier du logement pérenne se révèle extrêmement dur à franchir car inadapté aux publics sans domicile : les logements du parc social ou privé sont trop coûteux, mal localisés, ou inadaptés en termes de typologie. Les modalités d’attribution des logements pérennes sont également très sélectives et reposent sur des critères normatifs et peu transparents liés au caractère « prêt au logement » des ménages à reloger.
  1. Une inadaptation quantitative des dispositifs
  • La fluidité des parcours de la rue au logement est réduite par des goulets d’étranglement à chaque étape : les durées de séjour s’allongent, malgré la vocation temporaire des dispositifs, et les taux de rotation sont faibles, excepté au niveau des centres d’hébergement d’urgence, où les sortants retournent à la rue ou dans un autre centre d’urgence.

[1] DREES, INSEE, analyse Action Tank Entreprise et Pauvreté

La démarche que nous promouvons repose sur un constat simple : le logement est à la fois un droit et un besoin universel, il ne se mérite pas et doit servir de point départ à l’inclusion du ménage dans la société.

L’Action Tank promeut donc un changement de paradigme consistant à remplacer la logique d’escalier (basée sur un accès au logement par étapes) par une logique d’accès direct et inconditionnel au logement pérenne, pour l’ensemble des ménages sans domicile dont la situation administrative permet l’accès au logement.

Cette logique s’inspire du modèle Housing First.

Qu’est-ce que le modèle Housing First ?

Le modèle Housing First est né aux Etats-Unis, dans les années 80, sous l’égide d’un psychiatre, Sam Tsemberis. Ayant constaté qu’un grand nombre de personnes à la rue souffrant de troubles psychiques ne sollicitaient plus les services qui leur étaient proposés, Tsemberis a monté un programme leur garantissant un accès direct à des logements indépendants et en diffus, avec un accompagnement intensif pour les aider à s’y maintenir. Cet accompagnement, réalisé par des équipes pluridisciplinaires, comportait une dimension sanitaire importante (accompagnement psychiatrique, réduction des risques). Le modèle Housing First est donc avant tout un modèle médico-social ciblant les individus les plus exclus du logement, cumulant des troubles psychiques et des addictions, et visant leur rétablissement [2].

L’évaluation des expérimentations Housing First en Amérique du Nord et en Europe de ces vingt dernières années montrent des résultats très positifs, tant en termes de maintien dans le logement (compris entre 75% et 100%) qu’en termes d’amélioration de la qualité de vie des personnes relogées. Ces expérimentations tirent également leur légitimité des coûts pour la société qu’elles permettent d’éviter (coûts des recours à l’hébergement, aux soins, au système judiciaire en nette diminution une fois la personne sans domicile relogée).

L’adaptation du modèle Housing First en France : le « Logement d’abord »

En France, l’adaptation du modèle Housing First a débuté en fin des années 2000 par le lancement d’une vingtaine d’expérimentations, la plus emblématique étant celle du « Un chez soi d’abord » lancée en 2011 par la DIHAL, touchant 350 sans-abri et en cours de déploiement dans une vingtaine de villes.  Ces projets expérimentaux visaient un nombre limité de ménages et un profil très spécifique (ménages avec des troubles psychiques sévères, femmes victimes de violence, ou jeunes…) [3].

En mars 2017, l’Action Tank en partenariat avec l’Agence nouvelle des solidarités actives (Ansa) ont publié un rapport « Le logement d’abord : et après ? »,dressant un bilan des expérimentations logement d’abord et proposant des pistes d’action pour la généralisation de ce modèle en France.

Fin 2017, une réforme plus structurelle a été annoncée par le Président de la République, avec le lancement du plan quinquennal pour le Logement d’abord qui a pour objectif de diminuer de manière significative le nombre de personnes sans domicile d’ici 2022. Depuis, 24 territoires se sont engagés pour une mise en œuvre accélérée du Logement d’abord.

Convaincu que la diversité des réalités territoriales en termes de besoins, de tension sur le marché immobilier local, de modes d’organisation des acteurs locaux, de partenariats entre acteurs locaux, de présence des acteurs sociaux et médico-sociaux, appellent des solutions sur mesure, adaptées aux forces et faiblesses de chaque territoire, l’Action Tank souhaite s’adapter à cette diversité de contextes pour accompagner des collectivités partenaires dans l’analyse des besoins en amont, la définition du niveau de l’ambition, le prototypage de solutions, ou encore la modélisation économique des programmes.

[2] Housing First: Ending Homelessness, Transforming Systems, and Changing Lives (2016), Oxford University Press, Padgett, B. Henwood, S.Tsemberis. [3] Source Localtis.

Cibles

L’Action Tank souhaite généraliser l’approche Housing First à large ensemble de ménages sans domicile, y compris ceux qui ont des besoins moins complexes. Les cibles visées sont les ménages sans abri ou hébergés dans des centres (urgence, insertion, stabilisation…) en situation administrative régulière pour accéder au logement. 50 000 ménages seraient concernés.

Objectif

Accompagner les collectivités territoriales dans la planification et la mise en œuvre d’une stratégie « logement d’abord », à l’échelle d’une ville ou d’un département. Cet accompagnement implique la mobilisation de l’ensemble des acteurs de la prise en charge des sans-domicile à l’échelle du territoire (services déconcentrés de l’Etat, services des collectivités, opérateurs d’hébergement, bailleurs, personnes concernées) dans la refonte du système d’hébergement et d’accès au logement existant.

Les étapes du projet identifiées sont les suivantes :

  • Analyse des dispositifs existants et de l’offre locative sociale disponible
  • Identification des besoins des sans-domicile sur le territoire
  • Proposition d’un redimensionnement des dispositifs sur la base de ces analyses
  • Co-construction d’offres d’accompagnement adaptées avec des opérateurs locaux
  • Validation du fonctionnement opérationnel et du mode de financement de l’accompagnement
  • Accompagnement au changement des acteurs en place.
  • Méthodologie de suivi de l’impact du projet

Avancement à date

En 2017-2018, l’Action Tank, en partenariat avec l’Agence nouvelle des solidarités actives (Ansa), a accompagné l’Eurométropole de Strasbourg dans l’élaboration d’une stratégie logement d’abord.

Une étude de faisabilité a été conduite et un plan d’action y a été associé, à l’échelle de l’Eurométropole de Strasbourg. Les propositions d’actions concernaient l’ensemble de la population cible, soit 750 ménages chaque année et s’appuyaient sur des efforts importants de captation de logements (surtout dans le parc privé) et sur une plateforme d’accompagnement proposant divers niveaux d’intervention sociale en fonction des besoins des ménages. Nos analyses ont permis également de chiffrer le coût de la transition vers un système logement d’abord : à horizon cinq ans, un effort financier conséquent serait nécessaire (17M€ par an par rapport au coût du système existant de 14,5M€), mais serait entièrement compensé par des économies durant les cinq années suivantes, soit un scénario de neutralité financière à horizon de 10 ans pour les pouvoirs publics.

En juin 2018, l’Eurométropole de Strasbourg est sélectionnée par le gouvernement, aux côtés de 23 autres territoires, pour la mise en œuvre accélérée du Plan Logement d’abord.

L’Action Tank accompagne, en partenariat avec l’Ansa, trois nouveaux territoires dans la définition et la mise en œuvre de plans d’action Logement d’abord :

  • Le Conseil Départemental de la Seine-Saint-Denis ;
  • Grenoble-Alpes Métropole ;
  • Limoges Métropole.

Ces territoires offrent une diversité en termes d’ambition (approche systémique ou expérimentale sur une cohorte), de besoin et caractéristiques des ménages (de 1 500 à 12 000 ménages sans-domicile), et de type de marché de logement (plus ou moins tendu).

Ainsi, tout en poursuivant l’accompagnement initié sur les territoires de mise en œuvre accélérée du logement d’abord, l’Action Tank capitalise sur les enseignements des différentes approches et contextes locaux. L’objectif est de formaliser une méthodologie et des outils qui permettraient de rendre les territoires davantage acteurs de leur stratégie Logement d’abord avec un travail spécifique sur le pilotage, la gouvernance et les données.

En parallèle, l’Action Tank explore la piste d’un accompagnement bottom-up au niveau des opérateurs, complémentaire de l’approche top-down au niveau des collectivités locales, en identifiant les freins et facteurs clés de succès afin de mettre en œuvre une logique Logement d’abord à l’échelle d’un opérateur sur un territoire. Une recherche-action a été amorcée avec l’association Aurore sur le département de la Seine-Saint-Denis.